自然环境遭受污染、历史文化古迹遭到破坏、政府部门不作为乱作为致使社会利益被侵犯……公共利益保护问题，不仅是中国检察官面临的巨大挑战，也是世界各国检察官亟需解决的难题。
按语
2017年9月11日至9月14日，第二十二届国际检察官联合会暨会员代表大会在北京举行。此次会议的主题是“为公益服务的检察——变化社会中面临的机遇和挑战”。来自98个国家及地区的总检察长、司法部长、高级检察官、专家学者等500多名代表参加了此次年会，他们交流分享经验，共商法治建设和检察发展大计。
国家主席习近平在贺信中指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。本届国际检察官联合会年会以‘为公益服务的检察’为主题，围绕建设平安、公正、和谐的法治社会，深入探讨检察官保护公益问题，对推动各国法治建设具有重要意义。”
全国人大常委会委员长张德江在开幕式中致辞：“中国高度重视发挥检察官在公益保护中的职能作用。中国全国人大常委会修改了民事诉讼法、行政诉讼法，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，为检察机关更好发挥公益保护作用提供了法律保障。”
最高人民检察院检察长曹建明在开幕式中表示：“现代检察制度自诞生之日起，维护公共利益始终都是检察机关的核心使命。检察官既是法治秩序的建设者，又是公共利益的维护者。”
最高人民检察院副检察长张雪樵在第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会“环境犯罪”特别专题会议上作主旨演讲，介绍中国政府致力于保护环境而首创的新型法律制度，即检察机关提起公益诉讼制度。
尊敬的凯瑟琳·卢塞尔检察总长、迪迪儿·安德里亚曼阿纳沃副总检察长、阿迈德·巴拉克总检察长、阿纳托利·帕拉马楚克检察官，各位与会嘉宾：
大家好！
中国关于环境犯罪的刑事司法制度经过数度修法已经比较完善，与其它国家相比基本是大同小异。因为本此大会的主题是“为公益服务的检察”，我今天想为大家介绍中国政府致力于保护环境而在世界范围内首创的一项新型法律制度——检察机关提起公益诉讼制度。
01
公益诉讼制度
对保护环境资源上意义重大
2014年12月，中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度，并把它作为一项重要的改革任务来推动。经全国人大常委会授权，自2015年7月开始进行环境破坏和资源保护等领域的公益诉讼试点，虽然试点只是在13个省（自治区、直辖市）进行，但两年的试点实践取得了非常显著的成效：各试点地区检察院共办理生态环境和资源保护领域的公益案件数为5579件，督促恢复被污染、破坏的的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷，督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里，督促1700余家违法企业整改。改革的成功最终推动了立法的完善。2017年6月27日，公益诉讼制度正式被写入修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，除港澳台外，中国境内的检察机关开始以新的诉讼方式来履行保护环境公益的职责，环境资源保护的司法新平台风生水起、气象万千。
02
检察机关提起
行政公益诉讼制度
《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
行政公益诉讼制度有四个特征：
1、检察机关作为提起公益诉讼的主体。与普通行政诉讼的“民告官”不同，检察机关提起公益诉讼作为“官告官”的诉讼模式，它的法理依据主要有二：
一是《中华人民共和国宪法》关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的宪法定位。检察机关监督国家机关及其工作人员依法履职，其中也包含监督行政机关监管和保护环境资源公益的法定职责。
二是“检察机关作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”
中国国家主席习近平同志向本次大会年发来的贺信中对此专门作了强调。与一般行政诉讼不同的是，检察机关提起诉讼的身份不称为“原告”，而冠于“公益诉讼人”的特定称谓。一是因为检察机关没有自己的诉讼利益；二是因为在中国的诉讼体系中，检察机关还扮演着诉讼监督的角色，对法院的审判权依法进行监督，包括对确有错误的法院生效裁判进行抗诉再审等等，否则，法院的审判就会因为缺失监督而容易走向公正的反面。
2、坐在被告席上的是行政机关首长。这是中国公益诉讼制度所独有的，也充分体现了具有中国特色“一府两院”的职权关系，检察机关与行政机关各为诉讼“两造”，由法院居中审判。这一诉讼结构反映了中国法治监督体系的进一步完善，同时也体现了国家权力都属于人民主权的本质要求。
3、行政公益诉讼的“督促之诉”。行政公益诉讼的诉讼请求紧紧围绕行政机关的依法履职，或者确认其履职违法，或者督促其依法履职。与其说检察机关提起公益诉讼是为了对行政机关追究法律责任，还不如说是为了行政机关履行法定职责助推“减负”；与其说是把行政机关推至于程序不利，还不如说是让行政机关的实体法益得以维护。行政公益诉讼请求内容的特殊性，也反映了中国国家治理的系统性，虽然是采用对抗性的诉讼方式，但其实是所有的国家治理主体都围绕一个目标。所谓环境公益诉讼，就是整合行政、审判、检察等机构的力量来处理分歧、解决问题，从而实现保护环境公益的目标。这一点也正是中国特色社会主义政治制度的优势所在。
4、检察机关的督促建议作为公益诉讼的前置程序。检察机关即使发现或查明行政机关违法行使职权并造成了环境公益的侵害，也不能直接提起诉讼，而是应当以检察建议方式督促其依法履职，只有在督促无效后才提起诉讼。从试点情况看，超过80%的案件行政机关收到检察建议后，主动纠正了违法行为或者履行了法定职责。即使进入诉讼阶段，对已经实现诉讼目标的案件，检察机关也可以撤诉结案。众所周知，中国是一个具有三千多年道德文明的国家，"以和为贵"的文化理念是中国传统法律文化的特征，“无讼”在古代中国是很有影响的法律诉讼观念。儒家思想的创始人孔子曾有一句名言：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”公益诉讼的前置程序也契合了中国这一传统文化理念，检察机关提起公益诉讼不是简单地追求胜诉，唯以建设平安、公正、和谐的法治社会为己任。
03
检察机关提起
民事公益诉讼制度
中国民事公益诉讼制度始建于五年前修改的《民事诉讼法》，当时只规定社会组织可以作为提起民事公益诉讼的原告。但法律实施后并没有出现社会组织积极向侵害环境资源的企业起诉请求追究法律责任的预期现象，因为环境损害赔偿案件取证难、诉讼成本高，或许还因为传统“厌讼”观念的影响，以致让大量排污或者破坏自然资源的侵权人逍遥法外，或者因罚不当过而难以遏制。为此，这次与行政诉讼法一同作了修改，增设了检察机关提起民事公益诉讼的新制度。《民事诉讼法》第55条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公众利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”
让检察机关提起民事公益诉讼还是基于其法律监督机关的宪法定位，间接担负着维护国家利益和社会公共利益的职责。再者，检察机关是专门的诉讼机关，具有调查核实的职权，也具备诉讼所需的专业知识，可以胜任诉讼职责。当然，这一制度改革更多体现的是问题导向和需求导向。只有当国家和社会缺乏提起民事公益诉讼的社会组织时，才需要检察机关充当公益诉讼的主体；而一旦社会组织提起诉讼，就应当依法退之。所以，与行政公益诉讼不同，检察机关提起民事公益诉讼的主体定位是补充性的。
朋友们，人类所依赖的大自然最可贵的就在于她的自我净化，而社会变革与制度创新就是人类社会的自我净化。我们相信，只要我们以勇气直面问题，用智慧改革进取，我们人类的明天一定是日月同辉、星光灿烂。
外国检察官为何青睐“公益诉讼”？
参会代表热议
对于中国的公益诉讼实践，国际检察官联合会主席吉哈德·乔罗希认为，中国政府将公益诉讼提升到立法层面，制定相关法律规范，赋予检察机关提起公益诉讼的权力，这是一个很好的开端。
21世纪咨询组织职业顾问，来自斯里兰卡的尼哈·阿莫拉尔塞克瑞表示，中国设立公益诉讼制度令人高兴，这项制度非常有借鉴意义。目前在其他许多国家，公共利益只能靠个人通过游行等方式来维护，但其效果甚微。
“也许我们可以借鉴解决希腊的公共利益保护问题。”希腊总检察长谢尼·迪米特里奥在采访中表示，“希腊公共利益保护方面的制度并不完善，需要借鉴新的方式方法来解决现实问题，我认为中国公益诉讼制度就是一个好的范例。”
“以检察职权保护公共利益是一项有益实践。”英国皇家检察署检察长阿里松·桑德斯表示，英国大多数公益诉讼与税收有关，像中国这样因保护环境而提起的公益诉讼很少见。水污染、大气污染，侵害环境安全、公民健康等公共利益，公民个人起诉难度非常大，由检察官代表公共利益起诉，这样的做法很好。
“公益诉讼是一项非常好的制度。”土耳其最高上诉法院总检察长穆罕默德·阿卡卡表示，“土耳其也有类似制度，检察官有权就破坏环境等特定领域内损害社会公共利益的行为进行调查、提起诉讼。中国推行该制度是非常有益的尝试，能够在很大程度上打击侵害公益的行为。”
美国全国检察长协会项目顾问理查德·布瑞莫认为，检察机关提起公益诉讼是有益的实践。美国有类似的做法，几年前美国一起抵押贷款欺诈案中，该案受害者代表和相关州的首席检察官一起起诉银行，以此维护受害者的利益。
巴勒斯坦总检察长阿迈德·巴拉克·宾哈迈德表示，“中国的公益诉讼制度依法实施，符合中国自身国情。这项实践中，案件并非都要起诉到法院，而是通过诉前程序来办结，我认为这样的做法对法治更有益处。”
“既合法又具有可操作性，中国的公益诉讼制度非常有用。”荷兰总检察院法律总顾问德哈斯·杰哈德认为，公益诉讼将会成为一项新的检察核心业务，会发挥越来越重要的作用。检察官依法提起公益诉讼有先天优势，相较个体力量，检察官能够更有力地收集证据，及时有效地向法院提起诉讼。
背景介绍
中国检察机关提起公益诉讼制度
中国检察机关提起公益诉讼是指针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，由检察机关及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。
中国检察机关提起公益诉讼制度确立过程
中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度
2014年12月，中共中央决定探索建立检察机关提起公益诉讼制度，并把它作为一项重要的改革任务来推动。
中国全国人大授权中国检察机关开展提起公益诉讼试点
经中国全国人大常委会授权，自2015年7月，在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市开始进行为期两年的环境破坏和资源保护等领域的公益诉讼试点。
各试点地区检察院共办理生态环境和资源保护领域的公益案件数为5579件；
督促恢复被污染、破坏的的耕地、林地、湿地、草原12.9万公顷；
督促治理恢复被污染水源面积180余平方公里；
督促1700余家违法企业整改。
改革的成功最终推动了立法的完善。
中国检察机关提起公益诉讼制度正式确立
2017年6月27日，公益诉讼制度正式被写入修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，除港澳台外，中国境内的检察机关开始以新的诉讼方式来履行保护环境公益的职责。
中国检察机关如何提起公益诉讼？
Q1.什么情形下检察机关可以提起公益诉讼？
检察君
检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。
检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向法院提起行政公益诉讼。
Q2.检察机关提起公益诉讼的对象有哪些？
检察君
民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。检察机关提起民事公益诉讼，被告没有反诉权。
行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。
Q3.什么是公益诉讼诉前程序？
检察君
检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。
在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。
Q4.检察机关提起公益诉讼需要具备哪些前提和条件？
检察君
检察机关提起民事公益诉讼的前提条件：法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态；有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据。
检察机关提起行政公益诉讼的前提条件：行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态；有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据。
来源| 综合“最高人民检察院”、检察日报、检察公益诉讼等微信号。